Los desafíos de descentralizar una de las democracias más centralizadas del mundo
Este es el año de la descentralización. En 2020 está prevista la primera elección de gobernadores regionales para cada una de las regiones de nuestro país, constituyéndose como algo inédito en una de las democracias más centralizadas del mundo. Los esfuerzos apuntan a entregarle mayor protagonismo a las regiones en sus propios territorios. Por ello, la esperanza depositada en esta serie de reformas es que se traspasen recursos y competencias sustantivas al nivel regional. Sin embargo, este proceso no es fácil.
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La descentralización es una reforma de Estado en que el gobierno central debiese perder el control sobre una parte de sus recursos y áreas de política, para entregarlos a los gobiernos regionales. Precisamente, de esta tensión entre el poder central y el local deriva la complejidad del cambio institucional y la falta de claridad existente respecto a qué recursos y atribuciones efectivas tendrán los nuevos gobernadores regionales.
El primer inconveniente que podría ocurrir es que el gobierno central mantenga el control de las políticas más importantes, dejando a los futuros gobernadores con escasas atribuciones efectivas. Los gobiernos regionales, a diferencia del nivel central y municipal, no proveerán mayores bienes públicos a los ciudadanos. Tendrán ciertas atribuciones -compartidas- en materia de regulación urbana y transporte, pero su rol central seguirá siendo la asignación territorial de programas e inversión pública. Esto convertirá a los gobernadores regionales en actores con pocas atribuciones ejecutivas, pero relevantes en la política distributiva que legitima a congresistas y alcaldes con sus bases, por lo que su reelección dependerá más de sus capacidades de extraer y repartir recursos a los municipios, que de la provisión directa de servicios públicos. Así, es probable que gobernadores y congresistas presionen conjuntamente al gobierno central por mayores recursos, lo que profundizará el aspecto clientelar y transaccional de la política legislativa.
El segundo problema es la ausencia de una ley de descentralización fiscal. Este es el principal riesgo de diseño de política pública en la actualidad, porque la transferencia de atribuciones -sin recursos- es por definición una re-centralización.
El segundo problema es la ausencia de una ley de descentralización fiscal. Este es el principal riesgo de diseño de política pública en la actualidad, porque la transferencia de atribuciones -sin recursos- es por definición una re-centralización. Sin embargo, esta situación parece ser transitoria y propia de la dificultad de negociar estas reformas. Más allá del mecanismo fiscal que se defina, urge asegurar la autonomía financiera de las regiones. Actualmente, algunas transferencias que financian el presupuesto regional no tienen fórmulas explícitas de distribución y, por tanto, podrán ser utilizadas por La Moneda para disciplinar a gobernadores opositores. Algunas propuestas que promueven la autonomía fiscal de las regiones, a través de impuestos regionales o el aumento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, resuelven el problema de discrecionalidad entre el gobierno central y regional, pero no entre este último y los municipios. Esta situación es particularmente delicada, porque en la normativa actual, al no existir fórmulas de asignación a los municipios, los gobernadores podrán castigar a alcaldes que amenacen su reelección.
Las regiones necesitan competencias efectivas y recursos propios para financiar grandes proyectos de infraestructura intercomunal, pero no deben ser intermediarias de la inversión municipal. Esto debiese implicar competencias fiscales claras para todos los niveles de gobierno que aseguren la autonomía financiera de regiones y municipios.
Este es el año de la descentralización porque justamente estos aspectos tan fundamentales de la reforma se debiesen definir en 2019. Es por ello que urge una buena ley de rentas regionales que asegure un financiamiento adecuado y transparente de los gobiernos regionales y, al mismo tiempo, limite la discrecionalidad de la distribución de los fondos a los municipios. Las regiones necesitan competencias efectivas y recursos propios para financiar grandes proyectos de infraestructura intercomunal, pero no deben ser intermediarias de la inversión municipal. Esto debiese implicar competencias fiscales claras para todos los niveles de gobierno que aseguren la autonomía financiera de regiones y municipios. La evidencia comparada muestra que cuando las políticas de descentralización no aseguran esta autonomía, las transferencias fiscales se politizan en exceso, dejando a los ciudadanos que viven en jurisdicciones gobernadas por la oposición con una menor provisión de bienes públicos. Cuando este es el resultado, la medicina puede ser peor que la enfermedad.
