Proyecto de ley sobre integración social urbana: un primer paso necesario, pero insuficiente

La política habitacional en Chile tuvo como prioridad central hasta hace pocos años ampliar la cobertura de la vivienda para familias de bajos ingresos. Ese énfasis se tradujo en programas que promovieron la segregación social en barrios periféricos, lo que constituye hoy uno de los principales problemas que enfrentan las políticas públicas en el ámbito de la vivienda y urbanismo.

Los últimos gobiernos han intentado dar un giro en la política habitacional hacia un nuevo modelo que permita, no solo reducir el déficit habitacional de familias de bajos ingresos, sino también favorecer procesos de desarrollo urbano más inclusivos, como la construcción de viviendas sociales en buenos barrios, conectados con servicios públicos de calidad. En ese contexto se sitúa el proyecto de ley sobre integración social y urbana que fue ingresado por el gobierno a la Cámara de Diputados en diciembre del año pasado (Boletín 12.288-14).

Este proyecto de ley es el esfuerzo legislativo más comprehensivo -del que al menos yo tengo conocimiento- por hacer una reforma que enfrente el problema de la segregación social urbana. Que la integración comience a ser un tema de discusión parlamentaria es algo que debiera aplaudirse. La reforma legal propuesta por el gobierno contiene también algunas medidas de tipo simbólico que creo también debieran apreciarse en tanto sitúan a la integración social como un objetivo público de alta relevancia. Entre estas reformas está el cambio al nombre del Ministerio de Vivienda y Urbanismo por Ministerio de Ciudad, Vivienda y Territorio, para relevar la importancia de que el gobierno no sólo debe preocuparse por generar viviendas, sino también por crear ciudades inclusivas y sustentables.

“Esa es sin duda una dimensión relevante de la integración, pero no la única. La integración social urbana también tiene que ver con la posibilidad de que distintos grupos sociales interactúen en el espacio urbano. El proyecto de ley no hace mención alguna a ese aspecto de la integración”.

Ahora bien, desde el punto de vista de las políticas concretas que propone el proyecto de ley, creo que existen serias dudas sobre cuán convenientes y efectivas serán esas políticas para alcanzar mayores grados de integración social en las ciudades. En lo que sigue de esta columna voy a concentrarme en tres puntos críticos del proyecto, en base a una serie de discusiones que académicos de la Universidad Católica hemos tenido acerca del proyecto de ley, convocados por el Centro de Políticas Públicas UC. Pronto publicaremos un informe con el resultado de esas conversaciones, así que todos los errores y omisiones que puedan existir en esta columna son sólo de responsabilidad de su autor.

Un primer problema del proyecto de ley es la falta de una definición precisa del objetivo que se busca. La idea de integración social urbana es un concepto que puede dar pie a distintas definiciones. Si bien el proyecto de ley no lo define, de algunas normas pareciera desprenderse que la idea de integración social que el gobierno quiere promover está relacionada con el acceso a bienes públicos urbanos relevantes, como el acceso a servicios de transporte o a áreas verdes. Esa es sin duda una dimensión relevante de la integración, pero no la única. La integración social urbana también tiene que ver con la posibilidad de que distintos grupos sociales interactúen en el espacio urbano. El proyecto de ley no hace mención alguna a ese aspecto de la integración. Durante la tramitación parlamentaria eso debiera corregirse. Se debiera incorporar el componente social de la integración urbana y asociarlo a indicadores cuantificables, que permitan medir en el tiempo la efectividad de las medidas que se proponen.

“Lo que sí sabemos de la experiencia comparada es que los incentivos por si mismo tienden a ser inefectivos en generar viviendas inclusivas. El proyecto de ley no se abre a la posibilidad de establecer obligaciones asociadas a incentivos”.

Otro aspecto que me parece problemático del proyecto de ley es el énfasis en utilizar instrumentos basados en incentivos para fomentar la incorporación de viviendas subsidiadas en proyectos desarrollados por el sector inmobiliario. No existe claridad sobre qué tipo y magnitud de incentivos urbanísticos, como por ejemplo permitir mayores alturas o densidades, podrían ser suficientemente atractivos para la industria para que, a cambio, incluya viviendas sociales. Lo que sí sabemos de la experiencia comparada es que los incentivos por si mismo tienden a ser inefectivos en generar viviendas inclusivas. El proyecto de ley no se abre a la posibilidad de establecer obligaciones asociadas a incentivos. Creo que el impacto de una política de integración será muy limitado si sólo está basado en incentivos y no en estándares exigibles a los proyectos inmobiliarios desarrollados en ciertas zonas urbanas.

Un tercer aspecto problemático del proyecto de ley tiene que ver con la gobernanza y el proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo urbano inclusivo. El proyecto contempla un instrumento que representa, en los hechos, un atajo que puede tomar el gobierno central para incentivar la generación de vivienda social en determinados polígonos urbanos, por sobre el sistema de planificación urbana existente (comunal e intercomunal). El proyecto también señala que la planificación urbana debe considerar el objetivo de la integración y que los planes reguladores comunales deben incorporar incentivos, para promover la inclusión de viviendas subsidiadas en buenos barrios. Sin embargo, la reforma propuesta es tímida desde el punto de vista de generar un sistema institucional en el que se obligue a las municipalidades, sobretodo a aquellas que concentran la población de medianos y altos ingresos, a hacerse cargo de la integración social en sus territorios.

Con el proyecto de ley sobre integración social y urbana el gobierno ha dado un primer paso hacia una reforma estructural en el ámbito de la vivienda y urbanismo. Si bien es un paso tímido, es responsabilidad ahora de los parlamentarios transformar ese proyecto en una política que realmente genere la posibilidad de lograr mayor integración social en nuestras ciudades.